Mecanismos de democracia participativa são em geral bem vistos em toda parte como iniciativas que tornam a experiência democrática mais intensa, resgatam o seu sentido mais pleno de autogoverno, aproximam os governantes dos governados e tornam mais ativa e significativa a condição de cidadão. Raramente se abordam os riscos que tais iniciativas poderiam representar para as instituições políticas, enfraquecendo a democracia ao invés de fortalecê-la, diminuindo, ao invés de aumentar, a legitimidade do processo decisório. Mais raramente ainda se apontam as formas pelas quais esses riscos podem ser enfrentados. Pretendo, nesta breve nota, abordar ambas as questões.
A idéia de aumentar os canais de participação, permitindo ao cidadão influir mais diretamente na formulação de políticas públicas e no controle social dos gestores públicos é excelente, além de necessária ao fortalecimento das instituições políticas. No entanto, a forma como se institucionalizam esses canais de participação direta da sociedade civil pode vir em prejuízo dessas mesmas instituições.
O problema central, a meu ver, reside no fato de que os procedimentos formais de democracia participativa estão estruturados em torno do Poder Executivo. Entendo que essa prática acaba por amesquinhar as instituições legislativas, cujos membros foram formalmente legitimados pelo voto como representantes da sociedade e que, portanto, têm o papel de debater o interesse público e fiscalizar os governos. Tentarei evidenciar isso com dois exemplos: o das conferências nacionais e o do orçamento participativo.
Conferências nacionais, como se sabe, não são simplesmente congressos, onde se apresentam palestras. Têm caráter deliberativo. São precedidas de conferências locais, onde se elegem representantes e pontos de reivindicação, que ao final serão discutidos e consolidados em um documento que o governo utilizará como base de sua política pública, na área da respectiva conferência. Normalmente viram projetos de lei, que são encaminhados ao Congresso Nacional. Foram realizadas 80 conferências nacionais desde 1988. Desse total, 56 (70%) ocorreram nos dois mandatos do Presidente Lula.
Qual o problema? A Conferência é convocada pelo Poder Executivo e coordenada por ele. Os representantes da sociedade civil – que na prática reúnem algumas dezenas ou centenas de organizações com alto poder de mobilização – discutem diretamente com o governo as diretrizes da política pública. Eis então que o documento final torna-se um Projeto de Lei encaminhado ao Legislativo.
Como então deve portar-se o Poder Legislativo ao receber um projeto de lei que, ao menos em tese, foi aprovado mediante mecanismos de democracia participativa e que traduz as aspirações da sociedade civil? Teria ele legitimidade para rejeitá-lo? Introduzir modificações? Alterar-lhe os princípios norteadores? Noutras palavras, teriam as instituições da democracia representativa legitimidade para opor-se a decisões tomadas em procedimentos participativos? Acredito que essa legitimidade é questionável e pode de fato ser um dia contestada.
Temos aqui um caso em que o projeto de lei, elaborado com base num documento de uma conferência governamental, portanto num procedimento de democracia participativa, tem mais legitimidade que o órgão encarregado de deliberar sobre sua aprovação. Se um projeto de lei é apresentado ao Congresso Nacional como produto do consenso da sociedade civil, expresso numa Conferência Nacional, não restaria ao Legislativo senão o papel cartorial de aprová-lo, pois não poderia rejeitá-lo contra os interesses da sociedade que eles mesmos representam.
Portanto, sob pena de amesquinhar o Poder Legislativo, reduzindo-o a um papel protocolar e cartorial, na melhor das hipóteses, ou em balcão de negócios, na pior, um projeto de lei de autoria do executivo não pode ser apresentado já discutido ao Congresso. Um projeto de lei do executivo deve ser encarado, em qualquer circunstância, como a visão do governo e não como o consenso da sociedade civil. Não se pode dizer aos parlamentares “senhores, eis aqui o projeto de lei que o governo envia para sua aprovação..., mas atenção! Esse projeto já foi discutido com a sociedade civil e é fruto de um consenso expresso por meio de uma conferência que, caso os Senhores não saibam, já realizamos!”. Os mecanismos formais de democracia participativa, ainda que inconscientemente, seguem essa lógica, em detrimento das instituições representativas. Os projetos de lei são discutidos pelos representantes da sociedade civil antes de serem apreciados pelos parlamentares, que ficam excluídos do processo.
Entendo que Conferências Nacionais são instrumentos importantes e válidos como caixas de ressonância das aspirações da sociedade civil, mas a sua realização deve se harmonizar com a lógica que preside a democracia representativa, fortalecendo o legislativo, em vez de contorná-lo. Mecanismos de democracia participativa devem fortalecer os parlamentos como espaços de discussão de assuntos de interesse público e de representação de interesses, e não substituí-los.
No caso das Conferências Nacionais, caso haja interesse do governo, ou demanda de organizações da sociedade civil em convocá-la, cabe ao poder executivo enviar mensagem ao Congresso Nacional para que este convoque a conferência. Além disso, a conferência deve ser coordenada não pelo Ministério da Área, mas pela comissão temática da Câmara dos Deputados. Desse modo, a participação da sociedade civil viria a fortalecer o papel do legislativo, ao invés de diminuí-lo.
O mesmo raciocínio se aplica ao orçamento participativo. Sou absolutamente a favor de orçamento participativo nos municípios, e que a sociedade possa de fato incluir suas demandas na agenda de investimentos públicos. Porém a lógica do processo deve ser mudada. Os procedimentos formais de deliberação envolvendo a comunidade não podem ocorrer na fase de elaboração do projeto de orçamento. Como a Câmara de Vereadores poderia modificar as prioridades de investimento definidas no projeto de orçamento enviado pelo Prefeito? Com que legitimidade? De forma simétrica, sustento que a decisão pelas lideranças comunitárias deve ocorrer no momento em a Câmara discute o projeto. É a comissão de orçamento da Câmara e não a Prefeitura que deve conduzir o procedimento do orçamento participativo. Da forma como costuma ser institucionalizado, o orçamento participativo esvazia a Câmara de Vereadores de qualquer papel na discussão sobre a política de investimentos do município, uma das funções históricas mais importantes dos parlamentos.
No entanto, há uma dificuldade na minha argumentação que eu preciso contornar. Não posso sustentar que o poder executivo não deva se valer do diálogo com a sociedade civil. Seria irracional que os formuladores de políticas do governo se trancassem em seus gabinetes, sem ouvir ninguém, ao argumento de que a participação só deve ocorrer junto ao legislativo. Não defendo isso. É fundamental que o governo dialogue com a sociedade, ouça suas reivindicações, reúna-se com especialistas, receba os grupos de pressão, a fim de tomar decisões bem informadas e formular políticas mais racionais, após reunir toda informação relevante. Com isso, aumenta a probabilidade de êxito de sua política, até pela maior aceitação e legitimidade junto aos interesses que ela afeta.
Como realizar essa participação sem diminuir o papel do legislativo? Como construir uma política pública em diálogo com a sociedade civil sem apresentá-la como da sociedade civil?
A resposta está na distinção – bastante conhecida na literatura – entre dois sentidos de participação. Há uma participação que ocorre informalmente, de caráter consultivo, cuja finalidade consiste em ouvir demandas, colher opiniões, críticas, sugestões, etc., com vistas a amadurecer a visão do governo. E há uma participação formal, de caráter deliberativo, da qual resultará uma decisão que, em princípio, vinculará os formuladores de políticas.
Entendo que enquanto a política pública estiver em fase de formulação dentro do governo, isto é, do poder executivo, a participação deve ocorrer sempre que possível, mas deve ter caráter consultivo, visando obter conhecimento para aperfeiçoar a visão que o próprio governo tem acerca do assunto em questão. Mecanismos formais de democracia participativa, como são as Conferências Nacionais e o orçamento participativo, também são altamente desejáveis, mas devem ocorrer sob os auspícios das casas legislativas, a fim de que organizações da sociedade civil e representantes eleitos possam formular normas imperativas em conjunto, processo que fortalecerá ambas as instituições (sociedade civil e parlamento).
Trata-se de uma mudança sutil e, portanto, viável, mas com profundo impacto simbólico e político Democracia participativa e democracia representativa precisam coexistir em um desenho institucional que favoreça a cooperação e a complementaridade, ao invés da competição, tal como até hoje tem havido.
A maior parte dos textos sobre democracia participativa a enaltecem sem prestar atenção ao modo como ela ocorre, como se quanto mais participação melhor, não importa como. O propósito desta nota é chamar atenção para esse aspecto do problema, enfatizando que as formas como a participação política está institucionalizada é relevante para aferir seu caráter democrático, que não poder ser presumido em todos os casos.
Nenhum comentário:
Postar um comentário